Le « mille-feuille administratif », inusable serpent de mer des gouvernements à la recherche d'économies, revient dans l'actualité. L'idée, louable, de simplifier le découpage administratif, ne peut se suffire à elle-même : cette réforme suppose une réflexion sur les missions des administrations locales et sur leur mode de fonctionnement.

La France, c'est 36 000 communes, 2 145 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), 16 000 syndicats de communes… Au total, notre pays compte 0,6 collectivité locale pour 1 000 habitants. Dix fois plus, par exemple, que la Belgique. D'où l'idée, très largement répandue, qu'un considérable gisement d'économies serait à portée de main : il suffirait de fusionner ces administrations.

Rappelons d'abord le poids réel des collectivités locales : leurs dépenses annuelles s'élèvent à 200 milliards d'euros, contre 400 pour l'Etat et 600 pour la Sécurité sociale. Le déficit des collectivités territoriales (10 milliards d'euros) représente 5 % de leurs dépenses, contre 20 % pour l'Etat (80 milliards d'euros). Et ce alors que ces collectivités ont dû assumer, depuis le début des années 1980, un nombre croissant de missions.

Regrouper conseils généraux et conseils régionaux (90 milliards d'euros de dépenses à eux deux) serait-il si rentable ? Une étude de l'Assemblée des départements de France menée en 2009 montre qu'en cas de fusion, seules les dépenses de fonctionnement (soit 6 milliards d'euros) diminueraient. Et que cette baisse ne dépasserait pas 10 %, soit 600 millions d'euros, ou encore 0,7 % des 90 milliards d'euros de dépenses globales. Tout simplement parce que, fusion ou pas, l'essentiel des dépenses des collectivités locales – voies ferrées, collèges, lycées, routes départementales… – resterait au même niveau.

Une étude de Kurt Salmon-Edater-Planète publique de 2008 sur la fusion entre les régions Basse et Haute Normandie faisait la même démonstration : si cette fusion permettait de rationaliser le nombre de structures (suppression d'une des deux Société d'économie mixte d'aménagement, d'une des deux agences de développement), c'est bien dans le choix de vraies priorités, l'arrêt de la concurrence entre les territoires, l'acceptation du risque politique induit par l'arrêt du saupoudrage, que résident les véritables économies.

Ainsi, fusionner les échelons administratifs ne suffira pas à réaliser de vraies économies. En revanche, améliorer le fonctionnement de ces collectivités, repenser les politiques publiques et la façon d'exercer les compétences s'avérerait nettement plus efficace.

Par exemple, en utilisant plus largement le numérique. Toutes les actions d'animation et de gestion des villes (équipements sportifs, salles municipales, paiement des écoles, cantines…) pourraient faire plus largement appel aux nouvelles technologies, assurant ainsi un service moins cher.

Mais c'est dans la clarification des rôles de chaque administration que se trouve le plus important gisement d'économies. Aujourd'hui, une majorité des missions de l'Etat sont réalisées par un ou plusieurs niveaux de collectivités : la politique du logement, qui mêle action sociale, habitat, urbanisme, ou encore le développement économique, où interviennent les conseils régionaux, les conseils généraux, les établissements publics de coopération intercommunale, voire les communes, en sont de parfaits exemples… D'où la multiplication des doublons, les pertes d'argent et d'énergie. Remettre à plat le rôle de chacun, évaluer l'efficacité et l'utilité des actions conduites permettrait non seulement de dépenser moins et mieux, mais aussi de simplifier la vie du citoyen et de rendre les politiques plus efficaces.

Une telle action permettrait en outre de lever le tabou du « bloc communal » : les mairies – des petites communes notamment – servent aujourd'hui largement d'intermédiaires entre le citoyen et l'administration, et doivent conserver un rôle de service de proximité.

Néanmoins, doivent-elles pour autant conserver autant de compétences et de ressources propres ? Au-delà de la mutualisation des moyens entre communes (achats, informatique, paye), qui n'a jamais vraiment été mise en oeuvre malgré la multiplication d'instances de coopération (syndicats, communautés, etc.), les communes doivent être incitées à des transferts de compétences plus larges en direction des structures intercommunales (y compris les communautés de communes) : urbanisme, action culturelle, action sociale, etc. La légitimité accrue des conseillers communautaires – élus pour la première fois au suffrage direct en mars 2014 – devra être l'occasion de franchir le pas.

L'Etat a un rôle central à jouer dans la mise en oeuvre de ces réformes. C'est à lui d'en organiser le cadre, d'accompagner les collectivités locales dans leurs efforts de modernisation et de mettre en place des indicateurs de performance leur permettant de se comparer, d'échanger sur des innovations. Sans chercher à agir de manière uniforme, en tenant compte des spécificités de chaque territoire, et surtout en informant les citoyens : c'est en lui expliquant les bénéfices de cette réorganisation que son adhésion, indispensable, pourra être obtenue.

 

Tribune rédigée par :

  • Marie-Joëlle Thénoz, Associée Secteur Public Kurt Salmon
  • Cédric Mauduit, Senior Manager Secteur Public Kurt Salmon
  • Bruno Roudier, Directeur Général d'Edateur, société d'étude et de conseil en stratégie de politique publique
  • François Mouterde, Associé Planète publique, société de conseil en politiques publiques

Tribune publiée sur Lemonde.fr le 17 mars 2014.